Pourquoi compter l'eau ?

Voici les faits qui abondent dans le sens de l'adoption, au Québec, du principe de la tarification de l'eau potable en fonction de la consommation réelle de l'usager :

Le comptage de la consommation dans les vingt-neuf pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), selon un rapport présenté par cette dernière en 1999, et qui porte sur les pratiques en matière de tarification de l'eau, représente les deux tiers de l'eau à usage domestique (deux tiers des pays membres ont déjà équipé en compteurs plus de 90 % des maisons unifamiliales) et près de 100 % de l'eau à usage commercial/industriel. La pénétration du comptage se poursuit dans la plupart des pays notamment chez les usagers domestiques.

Dans presque tous les pays de l'OCDE, l'eau amenée à chaque immeuble collectif est mesurée. Il est plus rare de retrouver un compteur par appartement quoique certains pays s'engagent d'ores et déjà sur cette voie.

Le Canada et plus particulièrement le Québec font figure à part. En 1999, 55 % des résidences canadiennes, desservies par un réseau d'aqueduc municipal, étaient équipées de compteurs d'eau alors que cette proportion était de 15 % au Québec.

« La plupart des études indiquent que, globalement, les ménages, les entreprises et les producteurs agricoles modifient effectivement leurs schémas de consommation d'eau en réaction aux changements de variables telles que les niveaux de prix, la pénétration du comptage, et la tarification saisonnière. Dans certains cas, les taux de réaction peuvent être très élevés, en particulier parmi les ménages à haut revenus ».

Dans les cas où une municipalité se sert de compteurs d'eau comme d'un outil visant à réduire la consommation de ses usagers résidentiels, elle peut s'attendre à une réduction de 7 à 35 % de la demande moyenne et de 25 à 50 % de la demande de pointe. La demande moyenne est associée aux coûts variables de production et de distribution de l'eau potable (produits chimiques, énergie, etc.) qui représentent 15 à 25 % des coûts totaux. On associe la demande de pointe aux travaux d'augmentation de capacité c'est-à-dire aux dépenses en immobilisations, celles-ci représentant 75 à 85 % des coûts totaux.

Dans le contexte de faible présence de compteurs d'eau et sachant que ceux-ci constituent un outil de rédaction de la demande, il n'est pas surprenant de constater que le citoyen canadien utilise deux fois plus d'eau que dans les autres pays industrialisés (mis à part les États-Unis).

Les disparités au sein même du Canada, en ce qui a trait à la tarification des services d'eau, sont grandes et illustrent, une fois de plus, l'efficacité du mesurage de la consommation. Alors que 83 % des résidences ontariennes sont équipées de compteurs d'eau, seulement 15 % le sont au Québec et les volumes d'eau distribuée par personne au Québec excèdent de 40 % ceux de l'Ontario. En fait, selon Environnement Canada, « la consommation est de 70 % supérieure lorsque les abonnés versent un tarif mensuel forfaitaire que lorsqu'ils sont assujettis à un tarif basé sur la consommation ».

La situation qui prévaut au Québec est attribuable au fait qu'on a longtemps cru que l'eau était une ressource inépuisable sur notre territoire et surtout qu'elle était peu dispendieuse. Or, il s'avère qu'avec les changements climatiques dus au réchauffement de la planète, on se rend compte que nos sources d'eau potable diminuent à des niveaux insoupçonnés jusqu'à maintenant. D'autre part, la non-comptabilisation des coûts intégraux de l'eau nous a fait sous-estimer sa vraie valeur économique d'où l'écart important qui existe entre les tarifs exigés pour l'eau et les dépenses encourues pour la prestation du service. En fait, les tarifs exigés ne permettent pas de recouvrer les coûts d'investissements dans les infrastructures d'aqueduc et d'égout et représentent à peine 50 % des coûts d'entretien et d'exploitation. Le déficit est comblé par les subventions publiques puisqu'il est financé par les recettes publiques générales ou par la dette publique et c'est sans compter les subventions croisées qui existent entre les utilisateurs et entre groupes et générations d'utilisateurs.

On parle de subventions croisées lorsque des utilisateurs financent la consommation d'autres utilisateurs ce qui est inévitablement le cas dans un régime de tarification non volumétrique. En effet, le coût des services d'eau soit fonction de l'évaluation municipale d'un bâtiment ou réparti également entre les usagers au moyen d'un tarif forfaitaire, dans les deux cas, il y aura transfert de revenus réels entre les usagers consommant l'eau avec parcimonie et ceux qui en consomment sans retenue. En plus d'être inéquitables, ces formes de tarification n'incitent aucunement l'usager à l'économie d'eau puisque la facture sera identique quelle que soit sa consommation.

L'utilisation de compteurs favorise les usagers parcimonieux, qu'ils aient des revenus élevés (surtout dans le cas d'une tarification basée sur une évaluation municipale élevée) ou qu'ils aient des revenus plus modestes (dans le cas d'une tarification fixe), puisque dans les deux cas, ces contribuables ne paieront que leur juste part.

Les subventions croisées existent également entre groupes d'utilisateurs. C'est le cas, par exemple, lorsque les consommateurs domestiques paient plus que leur juste part et financent ainsi la consommation des usagers commerciaux et industriels. C'est aussi le cas lorsqu'on subventionne l'eau par la dette publique puisque cela signifie que la génération actuelle fait assumer aux générations futures le coût des services d'eau qu'elle s'est donné.

L'objectif-clé d'une politique de l'eau, selon les spécialistes de l'OCDE, devrait être le recouvrement intégral des coûts auprès des usagers concernés, et ce, en fonction du volume d'eau réellement consommé. « Lorsque ce recouvrement n'est pas pratiqué, l'objectif de « second choix » doit être la transparence dans l'octroi de toute subvention, que celle-ci soit financée directement par les recettes publiques générales ou indirectement sous la forme de subventions croisées provenant d'autres catégories d'utilisateurs ». Or, pour être en mesure de déterminer le niveau de subventions reçues ou octroyées par les diverses catégories d'utilisateurs, il faut d'abord connaître leurs niveaux de consommation respectifs ce qui n'est possible qu'avec des compteurs d'eau.

En l'absence de tarification volumétrique, les données économiques et comptables sont faussées et l'imputabilité n'est pas possible. Pensons aux 59 % de municipalités québécoises (versus 25 % en Ontario et 0 % dans les pays de l'OCDE) qui facturent les services d'eau à leurs usagers commerciaux sur la base d'un tarif fixe (54 %) ou en fonction de l'évaluation municipale inscrite au rôle (5 %). Dans le cas d'un tarif fixe, le grossiste en fleurs qui utilise 2 500 m³ d'eau par année pour sa production paie le même montant que le libraire du coin qui en consomme 60 m³; alors que le coût de l'eau devrait être partie intégrante du prix de revient de la production du grossiste en fleurs, il n'apparaîtra que dans les frais généraux d'exploitation d'où une méconnaissance et une sous-estimation du coût réel de production. Quant aux profits réalisés par le libraire, ils sont moindres du fait qu'il a assumé une partie des coûts de l'eau utilisée par le producteur de fleurs. Il est tout aussi aberrant de facturer l'usager en fonction de l'évaluation municipale de son commerce puisqu'il n'existe aucune corrélation entre celle-ci et le niveau de consommation du commerce.

Le caractère économique de l'eau et le principe de l'utilisateur-payeur sont reconnus par des organismes internationaux depuis plus de dix ans déjà. L'OCDE a adopté formellement le principe de l'utilisateur-payeur en 1989. Il y a aussi la Déclaration de Dublin sur l'eau dans la perspective d'un développement durable, de janvier 1992, qui tout en admettant le droit pour tous d'avoir accès à une quantité suffisante d'eau pour satisfaire les besoins de base, reconnaît également que les usagers ne peuvent avoir droit à des quantités limitées d'eau à bas prix. La Déclaration stipule, entre autres principes, que : « l'eau utilisée à de multiples fins, a une valeur économique et devrait donc être reconnue comme bien économique ».

Les Nations Unies ont aussi reconnu la valeur économique des ressources en eau, leur caractère de rareté et les avantages qu'apporte le recours à des mécanismes de tarification équitable. Il a aussi eu la Conférence internationale sur l'eau et le développement durable qui s'est tenue à Paris au printemps 1998 où parmi les lignes directrices adoptées par les ministres et chefs de délégation présents, on retrouvait la promotion de systèmes usager-payeur. Concernant le recouvrement intégral des coûts, la Directive-cadre européenne va beaucoup plus loin que ce à quoi on s'attend ordinairement en la matière. En effet, la Directive-cadre suggère d'inclure dans le coût de l'eau, non seulement les coûts financiers, mais aussi les coûts environnementaux et les coûts de la ressource (ou coûts d'opportunité).

Le coût des compteurs d'eau

Il n'y a eu personne pour questionner le coût de 400 $ du compteur dont s'est servi la Ville de Montréal pour rejeter l'idée d'installer des compteurs d'eau dans les immeubles résidentiels sis sur son territoire.

Il se vend et s'installe des compteurs d'eau dans certaines municipalités, petites ou grandes, du Québec depuis plus de 30 ans déjà, la plupart du temps par le processus d'appel d'offres public.

Les contrats octroyés montrent des prix moyens de 60 $ pour la fourniture du compteur seulement et de 90 $ pour la fourniture du compteur et d'une plaquette de lecture à distance. Quant à l'installation, les prix varient de 100 $ à 125 $ du compteur pour un coût total d'environ 225 $ du compteur (ce qui inclut la technologie de lecture à distance).

Le prix pour un compteur installé à l'entrée d'eau d'un immeuble d'appartements est légèrement supérieur à celui installé dans une habitation unifamiliale étant donné qu'il a habituellement un diamètre plus important.

Il n'y a qu'avec la technologie de lecture à distance sophistiquée (lecture par radiofréquences ou par modem et ligne téléphonique) qu'on peut justifier un prix de 400 $ du compteur. Or, ce type de technologie est utilisé lorsque les relevés sont fréquents ce qui revient à dire avec les consommateurs importants que sont les industries, commerces et institutions. La Ville de Montréal utilise déjà une technologie de lecture par modem et ligne téléphonique pour certains de ses usagers industriels ou commerciaux majeurs.

Les compteurs résidentiels n'étant relevés qu'une fois (ou deux fois tout au plus) par année seulement, les municipalités optent pour des technologies de lecture à la fois moins dispendieuse et moins sophistiquée de type « plaquette de lecture murale » dont il a été question ci-haut.

Même Hydro-Québec, qui aurait la possibilité, techniquement parlant, de relever ses innombrables compteurs résidentiels à l'aide de technologies de lecture à distance sophistiquées, ne le fait pas. Pourquoi Montréal le ferait-elle avec les compteurs d'eau domestiques? Quoiqu'il en soit, Montréal a choisi de donner priorité aux commerces et industries dans son programme d'installation de compteurs d'eau, ce qui n'est pas un mauvais choix étant donné qu'il faut bien commencer quelque part.

Les faux spectres de la privatisation et de la non-accessibilité à l'eau

Certains opposants aux compteurs d'eau disent que ceux-ci mènent tout droit à la privatisation des services d'eau. Cette équation entre compteurs d'eau et privatisation n'est pas valide. En effet, des villes où il y a des compteurs d'eau depuis plus de trente ans ont conservé l'entière mainmise sur l'exploitation et la gestion de leur service d'eau. Au Québec, pensons aux villes de Repentigny, Brossard, Sainte-Foy et aux anciennes villes Saint-Laurent, LaSalle et Mont-Royal devenues arrondissements de la Ville de Montréal, pour ne nommer que celles-là.

Dans certaines de ces villes, les cols bleus installent, remplacent et relèvent eux-mêmes les compteurs d'eau. Le traitement des données et la facturation sont également faits par les fonctionnaires. Parfois, une partie du travail sera confiée à un sous-traitant, par exemple le remplacement ou le relevé des compteurs.

À l'inverse, même sans compteurs d'eau, une ville ou un gouvernement pourrait décider de privatiser son service de production et de distribution d'eau. C'est ce qu'il s'est produit en Angleterre et au pays de Galles (Royaume-Uni) où les services de distribution d'eau ont été privatisés à partir de 1989 alors que la pénétration du comptage dans les maisons était très faible. Neuf ans plus tard soit en 1998, alors que la privatisation du comptage dans les maisons individuelles était de 12 % et demeurait l'un des plus faibles parmi les 29 pays membres de l'OCDE. D'après les spécialistes de cet organisme, ce faible taux de pénétration du comptage expliquerait d'ailleurs l'augmentation de la demande en eau au Royaume-Uni au cours des deux dernières décennies.

Il faut noter que, mis à part la République tchèque, l'Angleterre et le pays de Galles sont les seuls pays où les services de distribution d'eau sont de propriété privée. Il est donc totalement faux de dire que les compteurs d'eau mènent à la privatisation des services d'eau. Cela ne s'est avéré nulle part.

Quant au spectre de la non-accessibilité à l'eau pour les citoyens aux revenus modestes dans un système de tarification volumétrique, il est également faux et il concourt à maintenir en place des inefficacités tant économiques qu'environnementales.

La tendance dans les pays membres de l'OCDE est de garantir l'accessibilité financière aux ménages les moins favorisés soit par une aide directe, soit par le biais d'une structure tarifaire progressive par tranches (ou même par ces deux mesures à la fois). Dans une structure tarifaire progressive par tranches, les coûts par unité de volume d'eau utilisée augmentent par tranche de consommation. La première tranche de consommation alloue un volume d'eau permettant de combler les besoins de base de l'usager, et ce, à un prix abordable. Les tranches suivantes sont de plus en plus dispendieuses. Cette façon de faire en plus de permettre l'accès à un minimum vital d'eau pour tous, incite à la préservation de la ressource et rend possible l'équité entre les usagers.

Conclusion

On suppute, depuis quelque temps déjà, sur le taux de fuites d'eau le réseau souterrain de la Ville de Montréal. Est-on conscient que plusieurs pays et villes à travers le monde et quelques villes ici même au Québec connaissent parfaitement ce taux en ayant adopté un système de mesurage universel de l'eau consommée sur leur territoire? Ce n'est que lorsque tous les bâtiments sont équipés de compteurs d'eau, qu'on peut connaître le niveau de consommation des différentes catégories d'usagers et par différence avec le volume d'eau traitée et distribuée, obtenir le véritable volume d'eau perdue dans les fuites souterraines.

Dans le débat sur la tarification de l'eau au Québec, il s'est dit beaucoup de faussetés alors que plusieurs choses vraies et positives n'ont pas été montrées. C'est peut-être que « dans le secteur de l'eau, les traditions ont généralement la vie dure, et cela vaut autant pour les dispositions de tarification que pour l'approche intellectuelle adoptée par le secteur en vue de résoudre les problèmes de l'eau » comme le disent les spécialistes de l'OCDE en parlant du Canada.

L'expérience des compteurs d'eau est pourtant positive et concluante pour plusieurs. On installe présentement 20000 compteurs d'eau résidentiels et commerciaux à Hamilton, en Ontario. Dans 25 ans, lorsqu'il faudra remplacer ces compteurs qui seront au terme de leur vie utile, la Ville de Hamilton, comme partout ailleurs dans le monde et au Québec, n'hésitera pas à le faire parce que l'expérience du système utilisateur-payeur aura été concluante.

On n'a pas dit qu'il y avait ici même, au Québec, des villes qui sont devenues des modèles en matière d'utilisation rationnelle de l'eau, comme Repentigny qui a adopté le principe de l'utilisateur-payeur au début des années 60 pour toutes ses catégories d'usagers. Il serait simpliste, selon nous, d'affirmer que seule la présence des compteurs d'eau a rendu possible une telle performance quand on sait qu'au fil des ans, Repentigny a raffiné sa réglementation sur l'utilisation de l'eau potable et mis en place diverses mesures d'économie de la ressource. C'est toujours en adoptant un ensemble de mesures (structure tarifaire adéquate, réglementation sur l'usage de l'eau potable, sensibilisation du public aux pratiques d'économie de l'eau potable, détection et réparation des fuites dans le réseau souterrain, etc.) qu'on obtient des résultats probants en matière d'économie d'eau.

Mais il n'est même pas nécessaire d'escompter des bénéfices substantiels en économie d'eau pour procéder à l'installation de compteurs d'eau. En effet, les seuls motifs d'imputabilité et d'équité justifient la présence de compteurs d'eau. Après tout, il ne viendrait jamais à l'esprit des citoyens de remettre en question la présence et la rentabilité des compteurs électriques : le citoyen veut, avant toutes choses, une facture équitable qui n'inclut pas la consommation de ses voisins.

En s'engageant sur cette voie, le Québec ne ferait que du rattrapage et s'ajusterait aux pratiques couramment utilisées en matière de gestion de l'eau dans les pays membres de l'OCDE et ailleurs au Canada.